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城市城乡!国家城镇化战略政策取向探析

导读:本文关于城市城乡论文范文,可以做为相关参考文献。

城市规划师 城乡规划法(二) 视频 : 湖南城市学院城乡规划 1、★城市化经济增长关系综述2、★唐华俊:气候变化对粮食安全有温和的正效应3、★城市信息化建设城市的新动力4、★商洛地区城市集聚一碎化指数测度

关键词:城镇化 以人为本 布局 统筹城乡 创新

1999年诺贝尔经济学奖得主斯蒂格利茨曾经预言,“21世纪对世界影响最大的两件事,一是美国的高科技产业,二是中国的城镇化.”李克强总理曾指出,“城镇化是中国现代化进程中一个基本问题,是一个大战略、大问题”.城镇化必将带动未来整个中国经济发展与转型,国家一系列城镇化规划与政策也将陆续出台,梳理国家城镇化政策动向,有利于我们更好的理解城镇化,破除影响城镇化的体制机制障碍,积极有序稳步推进城镇化.

在我国,关于城镇化的学术观点各有侧重,有些甚至互相排斥,但国家城镇化战略的核心离不开“科学、创新、和谐、公平、自由”等关键词.

更加重视以人为本

我国城镇化中存在明显的“重物轻人”倾向,过于重视城市空间拓展,忽视人口城镇化水平提高.一是土地城镇化明显快于人口城镇化:分两个时段来看,1990-2000年,土地城镇化速度是人口城镇化速度的1.71倍;2000-2010年,达到1.85倍.如果再加上人在城市,但是没有城市户籍,不能充分享用城镇用地的情况,实际上土地城镇化的速度还要更快.从国际比较看,2001-2007年我国41个特大城市的城市用地规模增长弹性系数达2.28,远远高于同期美国1.58、印度1.62与南美1.25的水平.二是在城乡二元结构尚未消除的情况下,又出现了城市二元结构:一方面,城郊变成城区,大部分新进城居民“种田无地、上班无岗”,只能算是户籍上的城市居民;另一方面,有2.6亿中国特色的“农民工”,长期在城市就业生活,却无法融入城市社会,被纳入城镇人口统计,却没有享受到与城镇居民平等的基本公共服务和社会保障.2009年农民工带眷系数仅为0.22,农民工仍然大规模往返于城乡之间,不仅制约了城镇化对扩大内需的作用,也蕴含大量的社会风险.

新型城镇化的核心是以人为本,主体是要解决人的问题.不仅仅是城市自身现有的户籍人口,还包括农民工、农民工家属以及所有的外来人口.未来我国必然须对农业转移人口市民化做出制度安排,降低城镇准入门槛,逐步推进户籍制度改革和基本公共服务均等化,以人口城镇化为核心,实现职业上从农业到非农业、地域上从农村到城镇、身份上从农民到市民的转换,建设宜居城市,让全体居民共享城镇化发展改革成果.

更加重视合理布局

我国城镇化空间布局不均衡,城镇化水平呈现明显的东高西低特征,东部一些地区人口资源矛盾加剧,中西部许多地区的潜力还没有得到充分发挥.城市群数量不足与质量不高并存,中小城市盲目贪大求洋、忽视特色发展,小城镇数量多、规模偏小,集聚产业和人口能力有限.城镇空间分布和规模结构不合理,导致人口大规模流动、资源大跨度调运,既增加了社会成本,也加剧了人口资源环境间的矛盾.等级化的城镇管理体制使我国658个城市尤其在地级市以上的城市中,发展水平、公共服务质量、人口规模与城市级别直接相关,上级城市通过行政手段攫取下级城镇资源.从经济规律看,规模效应决定着特大城市对资源有巨大的汇聚作用,大城市在吸纳资本、人才、技术、人口等方面的能力相比于中小城市优势非常明显,长此以往,小城镇可能出现空壳化现象.

如何解决上述问题, 已提出使城市群成为我国新型城镇化城市布局主平台的思路,以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展将是最佳选择.《全国主体功能区规划》已经明确构建“两横三纵”为主体的城市化战略格局,优化提升京津冀、长三角和珠三角城市群,逐步打造东部地区更具国际竞争力的城市群;在中西部资源环境承载能力较强的地区,培育壮大若干城市群;积极挖掘现有中小城市发展潜力,优先发展区位优势明显、基础条件较好的中小城市;有重点地发展小城镇,把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市.未来我国城市群中的“3+N”格局将成为我国城市大多数人口的聚集地,成为促进人口分布、经济布局与资源环境承载力相协调的重要路径.未来国家还将围绕城镇化战略格局,完善综合交通运输网络,统筹推进铁路、公路、水运、航空、输油气管道和城市交通基础设施建设,发挥其对城镇化发展的支撑和引导作用.

更加重视集约高效、绿色低碳

土地、水、能源等是城市发展的重要物质基础.而我国人均资源能源都相对匮乏,生态环境脆弱,一些城市发展超出了资源环境承载能力,特别是缺水及其带来的问题极其严重,全国650多座城市有400多座缺水,110座严重缺水.城镇化的低密度化、分散化倾向比较严重,2000年到2010年,城镇人口密度由8500人/平方公里降至7700人/平方公里.一些城市摊大饼式扩张,盲目建设大马路、大广场、大厂区和标志性建筑;一些地方盲目跑马圈地,开发区、产业园区、新城新区有名无实.低密度蔓延式城镇化也带来诸多问题,包括大量森林、农田、绿地被占用,造成土地资源浪费和生态环境破坏,如万元GDP耗用土地面积超过发达国家10倍以上.另有统计显示,世界上人均建设用地平均80平方米左右,发达国家88.3平方米,我国达到133平方米,大大超过发达国家城市人均用地面积,也超过国家规定标准1/3.此外,城市居民工作地与居住地的距离越来越远,在耗费通勤时间的同时大幅度提高了能源消耗;居住区过于分散,商业服务、文化教育等设施难以配套,加大了基础设施建设的成本;老城区破旧,设施得不到更新,商业服务、文化教育、休闲娱乐的优势得不到很好发挥.城市服务管理水平不高,质量堪忧,“重面子轻里子”、“重地上轻地下”、“重硬件轻软件”问题突出,交通拥堵、环境污染、住房紧张、空间拥挤、事故频发等城市病日益突出,不断导致 件发生.

国家已经明确城镇化的集约、智能、绿色、低碳方向,与此有关的规划、政策、项目等将成为城镇化的重点之一.如住房城乡建设部从智慧城市、智慧城镇、智慧城区3个层面,启动智慧城市试点建设,工信部先后在扬州、常州进行试点,还与浙江省签署了智慧城市部省合作协议,科技部牵头成立中国智慧城市产业创新战略联盟.民政部将制定新的城镇设镇标准,特别是基于智能、绿色、低碳要求,强化城镇设镇过程中的产业支撑,提高行政区划调整、特别是城镇体制的科学化的水平,进一步优化城镇行政区划的结构和部署.中欧城镇化战略合作也将智能交通、绿色建筑、生态环境等列为重要领域.国家还将在推行绿色生产、生活和消费方式,完善城镇功能,严格新城新区设立条件,合理规划城市开发边界等方面做出引导或规定.

更加重视统筹城乡

党的十六届三中全会提出的五个统筹,最难解的矛盾是城乡统筹.因为长期以来我国经济社会发展形成了严重的二元结构,城乡分割致使城乡差距不断扩大,这是阻碍建设全面小康社会的主要障碍.主要原因是我国长期实施城乡二元管理制度,二元经济结构的转化机制尚未形成,城乡分治格局依然存在.一方面,农村人口和城市人口分治,从人口登记管理(户籍制度)到城乡人口的教育、医疗、就业等一系列以人为对象的国民收入再分配制度和人口管理制度均实施城乡分治;另一方面,农村地区和城市地区分治,从规划体制、建设管理体制、建设管理标准、财政管理体制均实施城乡分治.这就造成农村发展长期滞后,农村发展的内在动力机制比较薄弱;农民整体素质、就业、社会保障、教育、医疗等方面与城市居民差距巨大;农业现代化进程缓慢,农业劳动力仅就业比重与先进国家和地区的差距很大(发达国家10%以下).以2011年为例,农业增加值占GDP的比重是4.6%,而农业劳动力的占比是19.2%,19.2%的劳动力创造了4.6%的GDP.这就决定了农民收入同城市居民收入,从事第一产业劳动力的收入和从事二、三产业劳动力的收入形成了巨大差距.

未来我国将把推进城镇化和工业化、信息化、农业现代化紧密结合,不断创新发展理念,加快完善城乡发展一体化体制机制,着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化,促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系.

更加重视体制机制创新

进行城镇化体制改革攻坚,重点之一是推进户籍制度改革.有序放宽农民工落户条件,在农民工自愿的基础上,区分区市规模和综合承载能力,以就业年限或居住年限、城镇社会保险参保年限为基准,逐步推进符合条件的农民工及其随迁家属在城镇落户.实行按居住地管理的户籍制度,逐步实现户籍与福利脱钩,还原户籍的人口登记和管理功能.

重点之二是推进基本公共服务均等化.着重围绕农民工生活中迫切需要解决的问题,出台相关方案,未达到落户条件的农民工平等享有城镇各项基本公共服务.健全覆盖农民工的公共就业服务体系,保障农民工随迁子女平等接受教育权利,提高农民工城镇社会保障参保率,改善农民工基本医疗卫生条件,拓宽农民工住房保障渠道.

城市规划与城乡规划:2013影响城市之声——铁风筝乐队《城乡结合处》

重点之三是深化土地制度改革.强化规划管控,严格控制城镇扩张的规模和速度,统筹各类土地功能,促进土地利用综合效率提高.完善土地市场体系,改革城乡二元土地管理制度,逐步建立城乡统一的土地市场,扩大市场机制在土地资源配置上的作用范围.进一步完善农村土地的确权赋能,加快农村产权确权、登记和颁证.赋予农民对承包地、宅基地、住房等土地资源的自由处置权,允许农民依法对土地以出租、转让、置换、赠与、继承、作价入股等方式流转.遵循自愿原则,鼓励进城落户的农民工将承包地和宅基地进行流转.改革完善征地补偿制度,保障农民土地权益.

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重点之四是完善城乡发展一体化体制机制.坚持工业反哺农业,城市支持农村,多予少取放活的方针,在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化,建立健全城乡间要素自由流动的渠道及配套措施.加强大城市行政区范围内的城乡统筹和协调发展,稳步缩小城乡居民生活水平差距.对城镇边缘或破败区域进行更新改造,以提升功能、恢复活力.

(作者单位:青岛市经济发展研究院)

责任编辑:孙铁铭

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